Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) z końcem lipca 2025 r. zakończył konsultacje publiczne aktów 2. i 3. poziomu do dyrektywy IRRD. Polska Izba Ubezpieczeń zabrała głos w konsultacjach wyrażając stanowisko krytyczne.

Rys historyczny

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i  Rady 2025/1 z 27 listopada 2024 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji (IRRD, Insurance Recovery and Resolution Directive) weszła w życie 28 stycznia 2025 r. Termin implementacji do krajowego porządku prawnego unijny prawodawca określił na 29 stycznia 2027 r. Dyrektywa jest aktem poziomu pierwszego i w swojej treści zawiera aż kilkanaście mandatów do wydania aktów poziomu drugiego (RTS – Regulatory Technical Standards or ITS – Implementing Technical Standards), które Komisja Europejska przyjmie jako akty delegowane oraz narzędzi poziomu trzeciego (GL, Guidelines). Bez wydania tych aktów wykonawczych system wypłacalności, uregulowany w dyrektywie IRRD, nie będzie w stanie funkcjonować. Akty te będą stanowić niezbędne uzupełnienie przepisów dyrektywy, precyzując szczegółowe wymagania oraz mechanizmy wdrażania IRRD.Przedmiotem niniejszego artykułu są projekty aktów poziomu oraz projekty narzędzi poziomu trzeciego, które zostały przedstawione do publicznej konsultacji przez EIOPA 29 kwietnia br.

Zarówno akty poziomu drugiego, jak i trzeciego nie powinny modyfikować treści dyrektywy, dlatego nie można wnosić do RTSów i GL propozycji zmian, które stałyby w sprzeczności z treścią  dyrektywy na pierwszym poziomie.  Zakończone właśnie konsultacje dotyczyły  łącznie 6 projektów: 3 RTSów oraz 3 Guidelines. Dyrektywa IRRD dotyczy całego rynku, zarówno zakładów życiowych, jak i majątkowych.

Uwagi ogólne do wszystkich projektów

W Europie przygotowywanych jest obecnie wiele projektów deregulacyjnych. Komisja Europejska podjęła prace nad uproszczeniami dla przedsiębiorców, w tym także dla sektora ubezpieczeniowego, przy czym katalizatorem dla tych zmian stał się opublikowany we wrześniu ubiegłego roku raport Mario Draghiego – byłego prezesa Europejskiego Banku Centralnego i jednego z najwybitniejszych europejskich ekonomistów – który, na zlecenie Komisji, przedstawił swoją autorską wizję przyszłości konkurencyjności europejskiej gospodarki. Jednym z przykładów deregulacji jest implementowana w lipcu 2025 r. do polskiego porządku prawnego dyrektywa stop the clock z 14 kwietnia 2025 r. dotycząca przesunięcia w czasie obowiązków w zakresie sprawozdawczości zrównoważonego rozwoju. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy implementującej możemy przeczytać, że w ramach nadrzędnego celu zmniejszenia obciążeń dla przedsiębiorców w Unii Europejskiej oraz poprawy ich konkurencyjności, szczególnie w kontekście rosnącej presji konkurencyjnej ze strony państw spoza UE, Komisja Europejska przedstawiła pierwszy pakiet uproszczeń w obszarze zrównoważonego rozwoju, tzw. Omnibus. Innym przykładem są uproszczenia dotyczące aktów wykonawczych do unijnej Taksonomii. Koordynujące w Polsce projekt Ministerstwo Rozwoju i Technologii w piśmie z 16 lipca 2025 r. podkreśliło, „że zmniejszono liczbę punktów danych raportowanych w ramach art. 8 Taksonomii UE o 64% w przypadku przedsiębiorstw niefinansowych i o 89% w przypadku przedsiębiorstw finansowych”.

Tymczasem zaprezentowane przez EIOPA projekty ignorują te cele – nie tylko nie upraszczają przepisów, ale wręcz je rozbudowują. Zaproponowane projekty aktów poziomu drugiego, jak i trzeciego wprowadzają też wyzwania administracyjne i organizacyjne, a także będą generować istotne koszty dla zakładów ubezpieczeń. Wymagane informacje obejmują dane, które organy nadzoru już posiadają w wyniku bieżącego nadzoru nad zakładami ubezpieczeń. Niestety, EIOPA nie uwzględnia w wystarczającym stopniu zasady proporcjonalności. Nadzór nie bierze też pod uwagę realiów rynkowych, takich jak konkurencja spoza UE, co może osłabiać pozycję europejskich zakładów ubezpieczeń.

RTS 1 – zawartość planów naprawy prewencyjnej

Plany naprawy prewencyjnej (pre-emptive recovery plans) mają być sporządzane przez zakłady ubezpieczeń, których łączny udział w rynku wynosi co najmniej 60%. Kompetencje w zakresie planów naprawy prewencyjnej pozostają w organach nadzoru określonych Dyrektywą Solvency II, czyli w Polsce Komisji Nadzoru Finansowego.  Projekt RTS przygotowany przez EIOPA opiera się na art. 5 dyrektywy IRRD. Zgodnie z jego treścią zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji, spełniające określone kryteria, sporządzają i aktualizują plan naprawy prewencyjnej. Zawiera on środki, które zakład ma zastosować w celu przywrócenia prawidłowych stosunków finansowych. O obowiązku sporządzenia planu naprawy prewencyjnej decyduje organ nadzoru w rozumieniu dyrektywy Solvency II (w odróżnieniu od organu resolution określonego w dyrektywie IRRD).

W stanowisku przesłanym do EIOPA, Polska Izba Ubezpieczeń podkreśliła konieczność rozważenia daty opracowania pierwszych planów naprawy prewencyjnej. Biorąc pod uwagę planowany termin transpozycji dyrektywy, plany powinny być sporządzane najwcześniej w 2029 r.

PIU zaproponowała uzupełnienie oceny skutków regulacji o ocenę wprowadzanych rozwiązań pod kątem kosztów ponoszonych przez zakłady ubezpieczeń. Konieczność opracowywania prewencyjnych planów naprawy nie powinna stanowić przeszkody dla skutecznych metod zarządzania ryzykiem, w tym dywersyfikacji. Konieczność opracowywania prewencyjnych planów naprawy nie powinna prowadzić do nieproporcjonalnych obciążeń, które mogłyby wpłynąć na konkurencyjność ubezpieczycieli z UE. Większość informacji wymagana w art. 3 (opis zakładu ubezpieczeń) jest dostępna w innych raportach, w tym SFCR, QRT i ORSA. Opis sposobu opracowania planu (art. 5) powinien być prostszy. Nie ma potrzeby podawania informacji o roli i osobach odpowiedzialnych za przygotowanie, wdrożenie i aktualizację każdej sekcji planu, a także o ogólnej odpowiedzialności za plan.

RTS 2 – kryteria określenia udziału w rynku na potrzeby planów naprawy prewencyjnej

RTS próbuje precyzować, że do progu 60% pokrycia rynku wlicza się udział w rynku jednostek zależnych, o ile zostały uwzględnione w prewencyjnym planie naprawy grupy. Udział w rynku mierzony będzie poziomem rezerw techniczno-ubezpieczeniowych w Dziale I (ubezpieczenia na życie) oraz składką przypisaną brutto w Dziale II (ubezpieczenia majątkowe).

W stanowisku przesłanym do EIOPA, Polska Izba Ubezpieczeń zwróciła uwagę, że projekt powinien wyraźnie stwierdzać, że organ nadzoru uwzględni spółki zależne (o ile spółka matka uwzględniła je w prewencyjnym planie naprawy dla grupy) przy wyliczeniu progu 60% pokrycia rynku. Poszczególne kryteria definiowane są w kategoriach względnych, np. „większy”, „mniej”, „bardziej ryzykowny”, „wysoki”, co skutkuje brakiem harmonizacji w całej UE. Na przykład zakład ubezpieczeń uznawany za „większy” w Polsce, niekoniecznie zostałby uznany za taki we Francji. Projekt nie zawiera także wyraźnych mechanizmów chroniących małe zakłady ubezpieczeń przed nałożeniem obowiązku sporządzania planów naprawy prewencyjnej.

RTS 3 – zawartość planów resolution

Plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (resolution plans) mają być sporządzane przez organy resolution i obejmować co najmniej 40% rynku. Zgodnie z art. 9 ust. 7 dyrektywy IRRD organ resolution przekazuje plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz wszelkie wprowadzone w nich zmiany właściwym organom nadzoru.

W stanowisku przesłanym do EIOPA, Polska Izba Ubezpieczeń podkreśliła, że dyrektywa IRRD wspomina w art. 4.1a o uproszczeniach dla niektórych zakładów ubezpieczeń m.in. ze względu na charakter prowadzonej działalności, strukturę akcjonariatu czy formę prawną. Tymczasem RTS nie zawiera postanowień w tym zakresie. W szczególności należy rozważyć istotne uproszczenia w zakresie towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Wymagania dotyczące sposobu prezentacji informacji nie powinny być nadmiernie sformalizowane, ani rygorystyczne,. ponieważ zakłady ubezpieczeń różnią się pod względem wielkości, specyfiki działalności oraz przyjętych podejść operacyjnych. Koncepcja „wyzwań dla resolvability” nie jest oparta na dyrektywie IRRD i wprowadza niejednoznaczność co do jej prawnych i operacyjnych implikacji. RTSy powinny być zgodne z terminologią stosowaną w dyrektywie IRRD, w szczególności z ustaloną koncepcją „przeszkód dla resolvability” (impediments to resolvability).

GL 1 – identyfikacja funkcji krytycznych

Projekt Wytycznych przygotowany przez EIOPA opiera się na definicji „funkcji krytycznej” zawartej w art. 2 pkt 25 dyrektywy IRRD. Zgodnie z nią „funkcje krytyczne” to działania, usługi lub operacje wykonywane przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji na rzecz osób trzecich,

• które nie mogą zostać zastąpione w rozsądnym terminie ani po rozsądnych kosztach,
• a ich zaprzestanie mogłoby znacząco wpłynąć na system finansowy lub gospodarkę realną w co najmniej jednym państwie członkowskim.

Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których skutki byłyby odczuwalne dla dużej liczby ubezpieczających, beneficjentów lub poszkodowanych, lub skutkowałyby zakłóceniami systemowymi bądź utratą zaufania do rynku ubezpieczeniowego. Przygotowany przez EIOPA projekt GL zawiera rozwinięcie definicji z dyrektywy.

Dodatkowo Wytyczne zawierają bardzo obszerną listę przykładowych funkcji krytycznych obejmującą niemal wszystkie aspekty działalności zakładu ubezpieczeń.

W stanowisku przesłanym do EIOPA, Polska Izba Ubezpieczeń podkreśliła, że EIOPA wydaje się intepretować IRRD rozszerzająco. Z projektu Wytycznych nie wynika, że warunki określone w art. 2 pkt 25 dyrektywy IRRD powinny być spełnione łącznie, aby działania, usługi lub operacje mogły być uznane za funkcję krytyczną. W pkt 1.13 wymienia się reasekurację, która nie jest uważna za funkcję krytyczną w dokumencie FSB z 2023 r., na który powołuje się EIOPA w pkt 1.3. Dyrektywa nie zawiera zakazu rozważania pokrycia przez ubezpieczeniowe fundusze gwarancyjne (Insurance Guarantee Schemes – IGS), jak proponuje EIOPA w pkt 1.17b. Wykorzystanie IGS wprost przewiduje art. 9.6h dyrektywy IRRD. Dyrektywa IRRD nie zawiera zakazu uznania, że działania, usługi lub operacje będą wykonywane częściowo lub na określonym obszarze geograficznym.

Tekst objaśniający zawarty w projekcie Wytycznych przedstawia „niepełną listę potencjalnych funkcji”, mającą „służyć jako punkt odniesienia dla organów ds. restrukturyzacji przy podejmowaniu decyzji, czy zakład ubezpieczeń lub reasekuracji pełni funkcję krytyczną”. Ta lista obejmuje niemal wszystkie działania (re)asekuracyjne, a zatem służy ograniczonemu celowi i powinna zostać usunięta z Wytycznych. Dla przykładu w odniesieniu do reasekuracji lista obejmuje m.in.::

• Facultative or treaty reinsurance,
• Financial (re)insurance (Insurance of settlements between counterparties).

Są to rodzaje reasekuracji a nie produkty lub linie biznesowe. Tak szeroko zakrojona klasyfikacja może prowadzić do zatarcia rozróżnienia między zwykłymi funkcjami biznesowymi a funkcjami naprawdę krytycznymi. Niepełna lista powinna mieć charakter pomocniczy i wspierać ocenę dokonywaną indywidualnie dla każdego przypadku na podstawie definicji zawartej w dyrektywie IRRD, a nie ją zastępować.

GL2 – kryteria oceny możliwości przeprowadzenia resolution

Projekt Wytycznych przygotowany przez EIOPA opiera się na treści art. 13 dyrektywy IRRD. Zgodnie z tym przepisem, organy  resolution, po konsultacji z organem nadzoru, oceniają, na ile możliwe jest przeprowadzenie skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do zakładów ubezpieczeń lub zakładów reasekuracji. Ocena ta powinna zakładać brak konieczności nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego, z wyjątkiem wykorzystania – o ile są dostępne i właściwe – ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych lub innych mechanizmów finansowania. Wytyczne są bardzo obszerne i drobiazgowe. Aby dokonać oceny czy proces resolution może zostać przeprowadzony, EIOPA zaleca, aby organy ds. resolution żądały od zakładów ubezpieczeń przygotowania:

• self assesment report,
• multi – annual testing program,
• handbook(s),
• playbook(s).

W stanowisku przesłanym do EIOPA, Polska Izba Ubezpieczeń podkreśliła, że chociaż Wytyczne są skierowane do organów ds. restrukturyzacji, to proponuje się w nich nałożenie rozległych obowiązków administracyjnych i sprawozdawczych na zakłady ubezpieczeń. W szczególności sporządzanie raportów samooceny oraz tzw. „podręczników” może być uciążliwe zarówno na etapie tworzenia jak i późniejszej aktualizacji. Z kolei realizacja wieloletnich programów testowch (multi-annual testing programs) może generować znaczne obciążenia dla zakładów ubezpieczeń. Organ resolution nie powinien być zobowiązany do ciągłego identyfikowania wielu alternatywnych strategii, ponieważ jedna strategia alternatywna może być wystarczająca. Wyjaśnienia wymaga rozumienie pojęcia “ensuring an appropriate amount of eligible liabilities” w relacji do wymogów dyrektywy Solvency II. Istnieje obawa nakładania przez organy resolution wymogu podobnego jak MREL dla banków. Ponadto PIU zaproponowała usunięcie z Wytycznych odniesień do krótkich okresów czasu, charakterystycznych dla banków, ponieważ są one nieadekwatne do długoterminowego charakteru zobowiązań ubezpieczeniowych.

GL 3 – usunięcie przeszkód resolution

Projekt Wytycznych przygotowany przez EIOPA opiera się na treści art. 15.5 dyrektywy IRRD, zgodnie z którym organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są uprawnione do podjęcia co najmniej jednego z wielu wymienionych w dyrektywie środków alternatywnych. Na podkreślenie zasługuje bardzo szeroka gama uprawnień organu resolution mających na celu usunięcie przeszkód w skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Wśród dostępnych środków znajduje się m.in.:

• żądanie zmiany umów wewnątrzgrupowych,
• żądanie ograniczenia wskazanej działalności lub sprzedaży określonych produktów,
• żądanie ograniczenia określonych linii biznesowych,
• żądanie zbycia określonych aktywów lub restrukturyzacji zobowiązań,
• żądanie utworzenia jednostki holdingowej.

Ani dyrektywa IRRD ani Wytyczne nie precyzują, w jakich okolicznościach organ resolution mógłby z tych narzędzi skorzystać.

W stanowisku przesłanym do EIOPA, Polska Izba Ubezpieczeń zaproponowała, aby Wytyczne wprost odnosiły się do motywu 14 dyrektywy IRRD, zgodnie z którym „Ramy czasowe restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w kontekście ubezpieczeniowym i reasekuracyjnym różnią się od restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w kontekście bankowym. Aby zapobiec panice bankowej, Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków zazwyczaj muszą działać szybko. Organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji często mają natomiast więcej czasu na znalezienie odpowiednich rozwiązań, które są najbardziej korzystne dla ubezpieczających. W sektorze ubezpieczeń i reasekuracji prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia podobnego do paniki bankowej jest mniejsze, a konsekwencje takiego zdarzenia byłyby inne niż w sektorze bankowym.” Zmiany w strukturze biznesowej powinny być wdrażane wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach z wyraźnym uzasadnieniem. Użyte środki powinny być nie tylko proporcjonalne, ale i oparte na analizie ryzyka (risk-based). EIOPA zdaje się wychodzić poza zasadę No Creditor Worse Off. Dotyczy to szczególnie punktów 1.13 a oraz 1.13 c. Wytyczna 3. może zagrozić fundamentalnej zasadzie dywersyfikacji ryzyka w ubezpieczeniach, jeśli nie zostanie wdrożona proporcjonalnie. Ograniczanie ekspozycji bez jasnego uzasadnienia może zmniejszyć zdolność zakładów ubezpieczeń do akceptowania ryzyka.

Dodatkowe żądanie danych lub wymogów sprawozdawczych nie powinno mieć miejsca, jeżeli dane posiada już organ nadzoru lub organ resolution. Wytyczne powinny precyzować, w jakich okolicznościach organ resolution może żądać zbycia określonych aktywów lub restrukturyzacji zobowiązań, z uwagi na brak wystarczającej zdolności absorpcji strat.

Zakład ubezpieczeń podlega dyrektywie Solvency II, a odpowiedni poziom i jakość kapitału są oceniane przez organ nadzoru. Jednak kompetencje organu resolution i organu nadzoru wydają się nakładać. Projekt przyznaje organowi resolution bardzo szerokie uprawnienia w zakresie restrukturyzacji podmiotów w  grupie,  zarówno geograficznie, jak i w odniesieniu do poszczególnych jednostek biznesowych. Tak szerokie kompetencje mogą budzić wątpliwości, zwłaszcza  jeśli zarządzanie ryzykiem, płynnością lub innymi kluczowymi funkcjami w zakładzie ubezpieczeń jest scentralizowane.

Co dalej?

Jest to dopiero pierwszy zestaw aktów wykonawczych i wytycznych przekazanych przez EIOPA do konsultacji publicznych. Przed nami jeszcze kilkanaście kolejnych rund konsultacyjnych – kolejne już się rozpoczęły. 22 lipca EIOPA ogłosiła dwa dodatkowe procesy konsultacyjne dotyczące wdrażania unijnej dyrektywy IRRD. Pierwszy z nich obejmuje projekt RTS dotyczący tworzenia i funkcjonowania kolegiów resultion, które będą odpowiedzialne za koordynację działań związanych z restrukturyzacją grup ubezpieczeniowych. Drugi koncentruje się na standardach określających procedury oraz minimalny zestaw ustandaryzowanych formularzy i szablonów, jakie zakłady ubezpieczeń będą musiały przekazywać organom resolution na potrzeby opracowania planów resolution.

Do 29 stycznia 2027 r. pozostało jeszcze trochę czasu, dlatego należy mieć nadzieję, że EIOPA złagodzi swoje podejście. Szczególnie istotne jest uwzględnienie faktu, że unijne zakłady ubezpieczeń funkcjonują w dynamicznie zmieniającym się otoczeniu geopolitycznym i konkurują z podmiotami spoza Unii Europejskiej. Nakładanie nadmiernych wymogów regulacyjnych oraz obciążeń administracyjnych, generujących znaczące koszty organizacyjne i finansowe, nie sprzyja rozwojowi europejskiego rynku ubezpieczeniowego ani jego globalnej konkurencyjności.

Niestety, trudno w ten sposób budować spójną wizję polityczną i przyszłość Unii Europejskiej, skoro z jednej strony Komisja Europejska zapowiada uproszczenie przepisów finansowych dla zakładów ubezpieczeń, a z drugiej – akty poziomu drugiego zmierzają w zupełnie przeciwnym kierunku, nakładając na sektor coraz bardziej złożone i kosztowne obowiązki. Co więcej, projekty aktów niższego rzędu wydają się rozszerzać zakres zastosowania dyrektywy IRRD, zamiast – jak powinny – stanowić narzędzie umożliwiające elastyczne i proporcjonalne wdrażanie jej przepisów, skoncentrowane na tych zakładach, których działalność rzeczywiście wiąże się z najwyższym ryzykiem systemowym. Taka niespójność może podważać zaufanie rynku do intencji regulacyjnych UE i osłabiać jej zdolność do budowania trwałej konkurencyjności europejskiego sektora finansowego.