16 września, podczas dorocznego orędzia o stanie Unii, przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen zapowiedziała utworzenie Sojuszu na rzecz ubezpieczeń klimatycznych (Climate Insurance Alliance)[1]. Co istotne, po raz pierwszy sektor ubezpieczeniowy został tak wyraźnie uwzględniony w jednym z najważniejszych wystąpień politycznych przewodniczącej Komisji, co pokazuje rosnące znaczenie ubezpieczeń w europejskiej polityce odporności klimatycznej. Skalę wyzwań von der Leyen zilustrowała danymi: w Europie spłonęło 660 tys. hektarów, utracono około 12 mln ton upraw, a z falami upałów wiązano ponad 35 tys. dodatkowych zgonów. Przypomniała również, że Europa ociepla się dwukrotnie szybciej niż średnia globalna.

W tym kontekście przewodnicząca zapowiedziała, że już w przyszłym miesiącu Komisja przedstawi nowe ramy odporności klimatycznej, obejmujące m.in. identyfikację 100 najbardziej narażonych terytoriów w Europie oraz ocenę ryzyka i określenie poziomu, na którym powinno być ono zarządzane. Elementem tego podejścia ma być ograniczenie luki ubezpieczeniowej. Według danych przytoczonych w orędziu prywatne ubezpieczenia pokrywają obecnie jedynie około 25% strat katastroficznych w Europie, przez co rolę ubezpieczyciela ostatniej instancji zbyt często przejmują budżety państw. Jedną z odpowiedzi Komisji na ten problem ma być właśnie Sojusz na rzecz ubezpieczeń klimatycznych.

Sama zapowiedź Sojuszu była krótka i nie przesądza jeszcze o jego konkretnym kształcie. Wpisuje się jednak w trwającą od kilku lat europejską debatę o podziale odpowiedzialności za ryzyko katastroficzne i jego ekonomiczne skutki pomiędzy właścicieli majątku, ubezpieczycieli i reasekuratorów, państwa członkowskie oraz Unię Europejską. To właśnie w kontekście tych wcześniejszych prac należy oceniać znaczenie nowej inicjatywy.

Skąd wziął się pomysł Komisji?

Punktem wyjścia dla zapowiedzi Komisji jest luka w ochronie ubezpieczeniowej od ryzyk katastroficznych, czyli różnica między całkowitymi stratami ekonomicznymi wynikającymi z katastrof naturalnych a częścią tych strat pokrywaną przez ubezpieczenia. Według EIOPA w latach 1980–2024 ubezpieczona była jedynie około jedna czwarta strat wynikających z ekstremalnych zdarzeń w Europie[2]. Jednocześnie Eurobarometr EIOPA z 2025 r. wskazywał, że tylko 17 proc. respondentów deklarowało posiadanie ochrony obejmującej szkody w mieniu spowodowane katastrofami naturalnymi[3]. Według EIOPA problem nie sprowadza się więc wyłącznie do tego, czy na rynku istnieje odpowiednia pojemność ubezpieczeniowa. Po stronie klientów występuje szereg barier takich jak postrzeganie ubezpieczenia jako zbyt drogiego, brak wystarczającej wiedzy o zakresie ochrony, niejasność wyłączeń, niedoszacowanie własnego ryzyka, ale również oczekiwanie, że po dużej katastrofie straty ostatecznie pokryje państwo.

To ostatnie zjawisko ma szczególne znaczenie z punktu widzenia polityki publicznej. Im większa część ryzyka pozostaje nieubezpieczona, tym większe prawdopodobieństwo, że po powodzi, pożarze czy innym zdarzeniu katastroficznym ciężar odbudowy zostanie przeniesiony na finanse publiczne. Komisja zwraca uwagę, że budżety państw pozostają głównym źródłem finansowania wielu takich strat, a rosnąca częstotliwość katastrof zwiększa tę presję. Ponadto przekierowanie inwestycji na odbudowę po zniszczeniach uszczupla środki dostępne na inwestycje produkcyjne[4].

Od dialogu do Sojuszu – jak powstawała europejska odpowiedź na lukę w ubezpieczeniach klimatycznych

Europejska dyskusja o tym problemie trwa co najmniej od przyjęcia w 2021 r. unijnej strategii adaptacji do zmian klimatu. Jednym z jej rezultatów było utworzenie przez Komisję Dialog na rzecz odporności klimatycznej, w którym znaleźli się przedstawiciele sektora ubezpieczeniowego, przedsiębiorstw, konsumentów, administracji i innych interesariuszy.

Dialog miał odpowiedzieć na dwa powiązane pytania: jak ograniczać sam poziom ryzyka oraz jak finansować te straty, których nie da się uniknąć. Jego raport końcowy z 2024 r. obejmował m.in. zwiększanie świadomości ryzyka, poprawę jego oceny, działania prewencyjne, partnerstwa publiczno-prywatne oraz rozwiązania ubezpieczeniowe[5].

Podobną logikę, zgodnie z którą ubezpieczenie powinno iść w parze z lepszym rozpoznaniem i ograniczaniem ryzyka zastosowała EIOPA. W 2025 r. europejski nadzór zaproponował narzędzie PROTECT[6], które miałoby pozwalać obywatelom sprawdzić ekspozycję nieruchomości na określone katastrofy naturalne, poznać możliwe działania prewencyjne oraz lepiej rozumieć zakres ochrony ubezpieczeniowej. EIOPA poprzedziła tę inicjatywę analizą istniejących publicznych i prywatnych narzędzi wspierających ocenę ryzyka.

A co, jeśli katastrofa przekracza możliwości pojedynczego rynku?

Drugi nurt dyskusji dotyczy natomiast zdarzeń katastroficznych o bardzo dużej skali, których skutki mogą przekraczać możliwości pojedynczych rynków krajowych. W grudniu 2024 r. EIOPA i Europejski Bank Centralny zaproponowały w tym kontekście europejski system zarządzania ryzykiem katastrof naturalnych, oparty na dwóch wzajemnie uzupełniających się filarach[7].

Pierwszym z nich miałby być publiczno-prywatny mechanizm reasekuracyjny na poziomie UE. Połączenie w jednym systemie różnych rodzajów ryzyka i katastrof z wielu państw członkowskich pozwalałoby na ich większą dywersyfikację. Mechanizm miałby być finansowany składkami opartymi na ryzyku, wnoszonymi przez reasekuratorów, ubezpieczycieli lub krajowe systemy ubezpieczeniowe.

Drugim filarem byłby unijny fundusz finansowania katastrof, zasilany przez państwa członkowskie i przeznaczony przede wszystkim na odbudowę infrastruktury publicznej po największych katastrofach. Co istotne, możliwość korzystania z funduszu miałaby być uzależniona od wcześniejszego wdrażania działań ograniczających ryzyko. Takie rozwiązanie ma przeciwdziałać pokusie nadużycia i zapewnić, że wspólne finansowanie nie będzie zastępowało odpowiedzialności za prewencję na poziomie krajowym.

To zastrzeżenie ma kluczowe znaczenie dla całej koncepcji. Europejski mechanizm podziału ryzyka zdaniem EIOPA i EBC powinien uzupełniać działania prewencyjne i krajowe systemy zarządzania ryzykiem, a nie je zastępować. W przeciwnym razie wspólne rozwiązania mogłyby prowadzić do przenoszenia na inne państwa lub rynek ubezpieczeniowy kosztów ryzyka, które mogło zostać ograniczone poprzez odpowiednią prewencję i adaptację.

Soujsz ubezpieczeniowy zapowiedziany przez Komisję jest częścią większej układanki

Zapowiedzi z tegorocznego orędzia o stanie Unii nie należy więc traktować jako odrębnej inicjatywy ubezpieczeniowej. Sojusz na rzecz ubezpieczeń klimatycznych wpisuje się w szersze prace Komisji nad europejskim systemem odporności i zarządzania ryzykiem klimatycznym. Przygotowywane ramy European Climate Resilience and Risk Management – Integrated Framework mają obejmować m.in. lepszą ocenę ryzyka, finansowanie adaptacji, zwiększanie odporności inwestycji oraz lepszą koordynację działań na poziomie unijnym i krajowym[8].

Doświadczenia ostatnich katastrof, w tym powodzi w Europie Środkowo-Wschodniej w 2024 r., dodatkowo przyspieszyły europejską debatę o odporności klimatycznej. W przyjętej wówczas rezolucji Parlament Europejski wskazał na potrzebę większych inwestycji w prewencję i adaptację, infrastrukturę przeciwpowodziową i systemy wczesnego ostrzegania, a także lepszego uwzględniania ryzyka klimatycznego w planowaniu przestrzennym. Jednocześnie wezwał Komisję do szybkiego przedstawienia europejskiego planu adaptacji do zmian klimatu, obejmującego konkretne propozycje legislacyjne, regularne oceny ryzyka oparte na wiedzy naukowej oraz mierzalne cele w zakresie odporności, a także działania wspierające państwa członkowskie w przygotowaniu, planowaniu i współpracy transgraniczne[9]. Podobne postulaty przedstawiła także Rada[10] i Europejski Trybunał Obrachunkowy[11].

Zapowiedziany przez Ursule von Der Leyen Sojusz można zatem postrzegać jako ubezpieczeniowy element znacznie szerszej polityki odporności klimatycznej UE. Jego szczegółowy kształt nie jest jeszcze znany. Z dotychczasowych zapowiedzi wynika jednak, że Komisja chce zaangażować w inicjatywę nie tylko ubezpieczycieli, ale również inwestorów, podmioty zajmujące się modelowaniem ryzyka, administrację publiczną i nabywców ochrony ubezpieczeniowej. Wśród możliwych rozwiązań pojawiają się m.in. ubezpieczenia grupowe i parametryczne.

Prewencja przed transferem ryzyka

Z punktu widzenia rynku ubezpieczeniowego najważniejsze pytanie brzmi jednak czy europejska odpowiedź na protection gap będzie koncentrowała się przede wszystkim na zwiększeniu podaży ubezpieczeń, czy na zmniejszeniu samego ryzyka?

Branża ubezpieczeniowa od dłuższego czasu opowiada się zdecydowanie za drugim podejściem. Europejskie stowarzyszenie reprezentujące zakłady ubezpieczeń Insurance Europe, odpowiadając w tym roku na konsultacje Komisji dotyczące nowych ram odporności klimatycznej, określiło swoje podejście hasłem „prevention first”[12]. Organizacja podkreśla że priorytetem powinna być prewencja i inwestycje w odporność, wspierane dostępem do wysokiej jakości danych o ryzyku, przy jednoczesnym unikaniu rozwiązań publicznych tworzących pokusę nadużycia. Organizacja opowiada się za rozwiązaniami dostosowanymi do specyfiki poszczególnych państw i współpracą publiczno-prywatną przede wszystkim na poziomie krajowym lub regionalnym, wskazując, że wartość dodana scentralizowanego unijnego poolu nie jest oczywista wobec istniejących mechanizmów krajowych i możliwości rynku prywatnego.

Podobne, ale bardziej konkretne stanowisko przedstawiło niemieckie stowarzyszenie ubezpieczycieli GDV. Niemieccy ubezpieczyciele postulują większą przejrzystość ryzyka i wzmocnienie prewencji – m.in. poprzez publiczne portale informacji o zagrożeniach, ocenę ekspozycji budynków, standaryzowane certyfikaty ryzyka oraz ograniczenie zabudowy na terenach zagrożonych powodzią. Wskazują również na potrzebę rozwoju krajowych partnerstw publiczno-prywatnych. Zdaniem GDV bez odpowiedniego planowania przestrzennego, dostosowania infrastruktury i inwestycji w adaptację sama pojemność rynku ubezpieczeniowego i reasekuracyjnego nie wystarczy do rozwiązania problemu rosnącego ryzyka ^[13].

Europejska odpowiedź jest potrzebna ale niekoniecznie kolejne europejskie ubezpieczenie

Zapowiedź Climate Insurance Alliance jest ważnym sygnałem, że Komisja dostrzega znaczenie ubezpieczeń dla odporności Europy. Wartością inicjatywy może być przede wszystkim stworzenie forum współpracy administracji, ubezpieczycieli, reasekuratorów i ekspertów od ryzyka. Ostrożniej należy natomiast podchodzić do tworzenia nowych europejskich mechanizmów przejmowania ryzyka.

Problem luki ubezpieczeniowej nie wynika bowiem wyłącznie z dostępności ochrony. Kluczowe znaczenie mają również prewencja, planowanie przestrzenne, odporność infrastruktury, inwestycje adaptacyjne, dostęp do danych i świadomość ryzyka. Istotne jest przy tym ograniczenie pokusy nadużycia. Pewność publicznego finansowania szkód nie powinna osłabiać motywacji do wcześniejszego ograniczania ryzyka.

Climate Insurance Alliance może więc być wartościowym elementem europejskiej polityki odporności, jeżeli będzie wspierać prewencję, a nie ją zastępować. Celem powinno być nie tylko finansowanie rosnących szkód, ale przede wszystkim ograniczanie ich skali i utrzymanie ryzyk jako ubezpieczalnych.

PRZYPISY:

[1] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ov/speech_26_1868

[2] https://www.eiopa.europa.eu/tools-and-data/dashboard-insurance-protection-gap-natural-catastrophes_en

[3] https://www.eiopa.europa.eu/tools-and-data/eurobarometer-2025-consumer-trends-insurance-and-pension-services_en

[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52024DC0498

[5] https://climate.ec.europa.eu/document/download/4df5c2fe-80f9-4ddc-8199-37eee83e04e4_en?filename=policy_adaptation_climate_resilience_dialogue_report_en.pdf

[6] https://www.eiopa.europa.eu/publications/protect-risk-and-prevention-awareness-tool-natural-catastrophe-risks-and-prevention-measures_en

[7] https://www.eiopa.europa.eu/publications/eiopa-and-ecb-joint-paper-towards-european-system-natural-catastrophe-risk-management_en

[8] European Climate Resilience and Risk Management – Integrated Framework – Climate Action

[9] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-10-2024-0014_EN.html

[10] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11326-2024-INIT/en/pdf

[11] https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-15/SR-2024-15_EN.pdf

[12] https://www.insuranceeurope.eu/news/3510/prevention-first-for-europe-s-climate-resilience-framework?

[13] https://www.gdv.de/gdv-en/european-commission-developing-a-framework-for-climate-resilience-207636