W Unii Europejskiej trwają prace nad projektem dyrektywy o uporządkowanej likwidacji i przymusowej restrukturyzacji (Insurance Recovery and Resolution Directive – IRRD). 22 września 2021 r Komisja Europejska przyjęła propozycję dyrektywy dot. przymusowej restrukturyzacji w sektorze ubezpieczeniowym. Prace nad propozycją trwają w Parlamencie Europejskim i Radzie UE. Ubezpieczycieli obowiązują już rozwiązania Solvency II mające na celu zapewnienie stabilności finansowej na rynku ubezpieczeń. Europejski rynek ubezpieczeniowy zadaje sobie więc pytanie, czy dodatkowe rozwiązania w tym zakresie są w ogóle konieczne? Warte podkreślenia jest opublikowane dzisiaj stanowisko Insurance Europe do projektu IRRD.  Na pewno konieczna jest ścisła współpraca BFG z rynkiem ubezpieczeniowym i PIU.

Więcej informacji na temat projektu dyrektywy można znaleźć na stronie Komisji Europejskiej. O pracach nad IRRD pisaliśmy już na naszym blogu. Stanowisko Insurance Europe do projektu IRRD.

BFG odpowiedzialny za resolution w Polsce

Pomimo dość wczesnego etapu prac nad projektem unijnej dyrektywy, pod koniec 2021 r. Komitet Stabilności Finansowej (KSF) powierzył Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (BFG) utworzenie organu resolution dla sektora ubezpieczeń w Polsce. BFG dzisiaj odpowiada już za zadania związane z resolution banków, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (SKOK), domów maklerskich oraz centralnego kontrpartnera (KDPW-CCP). W związku z czym może w pracach nad IRRD wykorzystać doświadczenia z innych sektorów.

Czy dodatkowe wymogi dot. recovery i resolution dla ubezpieczycieli są potrzebne?

Obecnie obowiązujący system Solvency II zapewnia daleko idące zabezpieczenia przed ryzykiem niewypłacalności ubezpieczyciela. W szczególności poprzez ostrożną wycenę zobowiązań oraz instrumenty związane z marginesem ryzyka. Odpowiednie rezerwy zabezpieczające przyszłe zobowiązania oraz margines ryzyka mają zapewnić, że nawet w przypadku niewypłacalności ubezpieczyciela, wystarczy środków na wypłaty dla ubezpieczonych. W tym celu Solvency II nakłada na zakłady ubezpieczeń wymogi kapitałowe, zapewniające pokrycie kosztów potencjalnych zdarzeń mogących zdarzyć się raz na 200 lat, jak również przewiduje odpowiednie uprawnienia organu nadzoru do działania w przypadkach wskazujących na problemy z wypłacalnością zakładu ubezpieczeń (drabina interwencji nadzorczej).

Konieczność dopasowania proponowanych rozwiązań do specyfiki rynku ubezpieczeniowego (jako całości i rynku lokalnego)

W założeniu IRRD jest dyrektywą minimalnej harmonizacji. Oznacza to, że wiele ostatecznych rozwiązań pozostanie do decyzji poszczególnych krajów członkowskich. W ocenie polskiego rynku pożądane jest pozostawienie jak największej elastyczności w przyjęciu docelowych rozwiązań. Przede wszystkim pozwoli to na odpowiednie zaadresowanie specyfiki polskich towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Specyfika TUW była dyskutowana podczas prac nad projektem IRRD. Ze względu na zróżnicowanie poszczególnych rynków dotychczas nie zdecydowano się na podmiotowe wyłączenie zakładów wzajemnych, które byłoby najbardziej korzystne dla polskich TUW, w szczególności ze względu na ich różnorodność i skalę działalności. Elastyczność IRRD w tym zakresie powinna pozwolić na odpowiednie uwzględnienie specyfiki polskich TUW już na etapie tworzenia przepisów krajowych.

Podczas prac nad projektem IRRD mocno podkreśla się również kwestię uwzględnienia rozwiązań obowiązujących w poszczególnych krajach członkowskich dotyczących ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych (IGS).  W trakcie prac nad implementacją IRRD do prawa polskiego powinny być więc wzięte pod uwagę rozwiązania funkcjonujące w ramach Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (UFG), w szczególności w zakresie finansowania.

Dodatkowo projekt IRRD w dużym stopniu bazuje na funkcjonujących rozwiązaniach dla sektora bankowego (Banking Recovery and Resolution Directive – BRRD), które w Polsce zostały zaimplementowane w Prawie bankowym oraz ustawie o BFG. Rozwiązania te nie uwzględniają jednak specyfiki działalności ubezpieczeniowej. Dodatkowo powierzenie zadań dotyczących resolution w sektorze ubezpieczeniowym Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu, a więc instytucji spoza systemu nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym, może wiązać się z ryzykiem wdrożenia dla ubezpieczeń rozwiązań odpowiednich jedynie dla rynku bankowego. W związku z tym kluczowa w pracach nad implementacją IRRD do polskich przepisów jest współpraca BFG z rynkiem ubezpieczeniowym i PIU.

Koszty IRRD

Projekt dyrektywy zakłada, że koszty opracowywania planów naprawczych, przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz funkcjonowania organów resolution zostaną pokryte w ramach krajowych mechanizmów finansowania (systemów gwarancyjnych lub specjalnych funduszy), finansowanych przez ubezpieczycieli. Projekt w obecnym kształcie nie przewiduje bezpośrednio harmonizacji tych mechanizmów na poziomie europejskim, a decyzja co do zasad finansowania naprawy, restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji pozostaje w gestii państw członkowskich. W szczególności projekt IRRD wskazuje, że finansowanie może odbywać się na zasadzie ex ante, ex post lub kombinacji tych dwóch rozwiązań. Biorąc pod uwagę dodatkowy charakter zabezpieczeń wprowadzany przez projekt IRRD, ponad rozwiązania przewidziane przez system Solvency II, jak również konieczność ograniczenia kosztów zakładów ubezpieczeń, najlepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie rozwiązań w zakresie finansowania opartych na zasadzie ex post.

Dalsze prace związane z IRRD

Prace nad projektem na poziomie europejskim nadal trwają. Prawdopodobnie do końca roku prezydencja czeska zakończy prace nad kompromisową wersją projektu Rady UE. Mocno zaawansowane są również prace nad projektem w Parlamencie Europejskim. W związku z tym jest duża szansa, że dyrektywa zostanie przyjęta w 2023 r.

Po przyjęciu dyrektywy rozpoczną się prace nad polskimi przepisami. Na pewno konieczne będą zmiany ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Biorąc pod uwagę decyzję KSF o powierzeniu BFG mandatu do tworzenia organu przymusowej restrukturyzacji dla zakładów ubezpieczeń, odpowiedniej zmiany wymagała będzie również ustawa o BFG.  Projekt IRRD przewiduje 18 miesięcy na implementację dyrektywy. W związku z tym system resolution i recovery dla ubezpieczeń powinien być gotowy w Polsce najwcześniej w 2025 r.