26 czerwca br. mija termin publicznych konsultacji dotyczących projektu opinii EIOPA w sprawie minimalnych wspólnych standardów dla ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych (Insurance Guarantee Schemes, IGS). Polska Izba Ubezpieczeń przesłała swoje stanowisko do EIOPA. W opinii polskiego rynku ubezpieczeniowego na obecnym etapie minimalna harmonizacja nie jest uzasadniona.

Konsultowany projekt opinii EIOPA został przygotowany w odpowiedzi na wniosek Komisji Europejskiej. Komisja poprosiła europejski organ nadzoru ubezpieczeniowego o jej stanowisko na podstawie art. 98 dyrektywy w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zakładów ubezpieczeń (Insurance Recovery and Resolution Directive, IRRD). Zgodnie z jego treścią Komisja, po konsultacji z EIOPA, przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające stosowność minimalnych wspólnych standardów dla ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych w Unii.. Ostateczna wersja opinii EIOPA ma zostać przyjęta do 31 sierpnia 2026 r., natomiast raport Komisji ma zostać opublikowany do 29 stycznia 2027 r.

Argumenty EIOPA na rzecz minimalnej harmonizacji

Punktem wyjścia jest przekonanie, że choć sektor ubezpieczeń w Unii Europejskiej został w dużym stopniu zharmonizowany na poziomie ostrożnościowym (przede wszystkim dzięki Solvency II), to w obszarze ochrony ubezpieczających na wypadek upadłości zakładu nadal istnieje fragmentacja. Ta fragmentacja dotyczy zarówno samego istnienia krajowych systemów gwarancyjnych, jak i ich zakresu, sposobu działania oraz efektów, jakie generują w praktyce – szczególnie w sytuacjach transgranicznych.

EIOPA wskazuje, że powstaje w ten sposób strukturalna nierównowaga: jednolity rynek funkcjonuje sprawnie z perspektywy przedsiębiorstw, które mogą oferować swoje produkty w oparciu o jednolitą licencję, natomiast nie zapewnia równoważnego poziomu ochrony konsumentów w przypadku upadłości ubezpieczyciela. W praktyce oznacza to, że ochrona ubezpieczającego zależy w dużym stopniu od kraju zakładu ubezpieczeń, a nie od miejsca zamieszkania klienta czy charakteru produktu. W sytuacjach kryzysowych prowadzi to do rozbieżnych rezultatów dla klientów w różnych państwach członkowskich, co – zdaniem EIOPA – podważa zaufanie do rynku oraz ogranicza jego dalszą integrację. Na tym tle głównym celem dokumentu jest zaproponowanie modelu minimalnej harmonizacji IGS w Unii Europejskiej. EIOPA nie dąży do stworzenia jednego, scentralizowanego systemu gwarancyjnego, lecz raczej do zbudowania sieci krajowych systemów funkcjonujących w oparciu o wspólne minimalne standardy. Takie podejście ma zapewnić podstawowy, porównywalny poziom ochrony w całej Unii, a jednocześnie zachować elastyczność państw członkowskich w dostosowaniu szczegółowych rozwiązań do specyfiki ich rynków. Harmonizacja ma więc charakter „ramowy” i dotyczy wyłącznie kluczowych elementów systemu.

W koncepcji EIOPA IGS pełnią rolę mechanizmu „ostatniej instancji”. Nie są one traktowane jako podstawowe narzędzie zarządzania ryzykiem w sektorze, lecz jako uzupełnienie dwóch istniejących filarów: Solvency II oraz dyrektywy IRRD. Pierwszy z nich odpowiada za prewencję – poprzez wymogi kapitałowe, zarządzanie ryzykiem i nadzór – drugi za uporządkowane zarządzanie problemami instytucji zagrożonych upadłością. IGS mają natomiast zapewnić ochronę klienta w sytuacjach, w których te dwa mechanizmy okażą się niewystarczające. Tym samym stanowią trzeci poziom ochrony, działający po wyczerpaniu wcześniejszych narzędzi.

Zakres harmonizacji

Kluczowym elementem propozycji EIOPA jest określenie zakresu minimalnej harmonizacji IGS. Zamiast objęcia wszystkich produktów ubezpieczeniowych jednolitym systemem, proponowane jest podejście ukierunkowane. Oznacza ono koncentrację na tych segmentach rynku, które w opinii EIOPA mają największe znaczenie dla konsumentów i potencjalnie największe skutki społeczne w przypadku upadłości ubezpieczyciela.

Ubezpieczenia na życie:

• wszystkie linie biznesowe z wyjątkiem risk class 2: marriage assurance, birth assurance (grupa 2: ubezpieczenia posagowe, zaopatrzenia dzieci).

Ubezpieczenia majątkowe:

• Accident, risk class 1 (grupa 1: ubezpieczenia wypadku)
• Sickness, risk class 2 (grupa 2: ubezpieczenia choroby)
• Fire and other damage to property, risk classes 8–9 (grupa 8: szkody spowodowane żywiołami, np. ogień, powódź oraz grupa 9: pozostałe szkody rzeczowe, np. kradzież)
• Suretyship, risk class 15 (grupa 15: gwarancja ubezpieczeniowa)

Minimalne standardy funkcjonowania operacyjnego IGS

Obejmują one m.in. moment aktywacji systemu, terminy zgłaszania roszczeń, maksymalne terminy wypłat czy zasady kontynuacji polis. Szczególną uwagę zwrócono na moment uruchomienia mechanizmu, który – według preferowanego rozwiązania – powinien być powiązany z koncepcją „failing or likely to fail” znaną z IRRD. Ma to zapewnić spójność między różnymi elementami systemu zarządzania kryzysowego oraz uniknięcie opóźnień w ochronie klientów. Równocześnie EIOPA dostrzega potrzebę zachowania pewnej elastyczności w implementacji tych standardów na poziomie krajowym.

Sposób finansowania systemów gwarancyjnych

EIOPA nie narzuca jednolitego modelu finansowania, lecz wskazuje na konieczność zapewnienia ich zdolności do szybkiego działania w sytuacji kryzysowej. W tym kontekście preferowane jest podejście mieszane, łączące elementy finansowania ex ante i ex post. Z jednej strony pewien poziom środków powinien być dostępny z góry, aby zapewnić natychmiastową płynność, z drugiej – możliwe jest uzupełnianie środków poprzez składki pobierane po wystąpieniu zdarzenia. Kluczowe znaczenie przypisuje się także tzw. safeguards płynnościowym, takim jak linie kredytowe czy możliwość zaciągania zobowiązań, które mają zapewnić zdolność do reagowania nawet w przypadku dużych zdarzeń.

Relacja między IGS a mechanizmami resolution wynikającymi z IRRD

EIOPA podkreśla, że oba te systemy powinny być projektowane komplementarnie i wzajemnie się uzupełniać. W szczególności IGS mogą odgrywać rolę w finansowaniu niektórych działań restrukturyzacyjnych, takich jak transfer portfela, o ile służą one ochronie ubezpieczających. Jednocześnie uznaje się, że istnieje duża różnorodność modeli instytucjonalnych w państwach członkowskich, dlatego minimalnym wymogiem powinna być formalna współpraca między organami resolution a systemami IGS.

Dlaczego nie: bardzo niskie ryzyko płynności w sektorze ubezpieczeniowym

Polska Izba Ubezpieczeń w swojej opinii przesłanej do EIOPA krytycznie oceniła propozycję minimalnej harmonizacji ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych. Podkreśliła różnice pomiędzy działalnością ubezpieczeniową i bankową. Banki są z natury podatne na tzw. run, czyli nagłe, masowe wypłaty środków przez klientów. Wynika to z faktu, że depozyty są dostępne „na żądanie”, a aktywa banków – takie jak kredyty hipoteczne czy korporacyjne – mają charakter długoterminowy i niepłynny. Utrata zaufania może uruchomić falę wypłat, której system nie jest w stanie obsłużyć bez poważnego zachwiania jego stabilności. To właśnie to ryzyko uzasadnia istnienie silnie zharmonizowanych systemów gwarancji depozytów w UE.

W ubezpieczeniach logika jest odwrotna. Nie istnieje mechanizm nagłego „runu na zakład ubezpieczeń”, ponieważ zobowiązania wobec klientów aktualizują się stopniowo – w momencie zajścia zdarzenia ubezpieczeniowego, np. szkody czy dożycia określonego wieku. Przepływy wypłat są rozproszone w czasie i statystycznie przewidywalne, co pozwala na ich precyzyjne modelowanie aktuarialne. Aktywa ubezpieczycieli są co do zasady dopasowane do ich zobowiązań (asset-liability management), co ogranicza ryzyko płynnościowe. Innymi słowy, ubezpieczyciele nie finansują krótkoterminowych zobowiązań długoterminowymi aktywami w takim stopniu jak banki. W efekcie brak jest kluczowego mechanizmu transmisji kryzysu systemowego – nagłej utraty płynności wywołanej utratą zaufania klientów. To sprawia, że analogia do sektora bankowego, często wykorzystywana do uzasadnienia harmonizacji IGS, jest metodologicznie wątpliwa: rozwiązuje problem, który w ubezpieczeniach co do zasady nie występuje.

Dlaczego nie: istotne różnice produktowe w poszczególnych krajach

Drugim istotnym argumentem strukturalnym przeciw harmonizacji IGS jest fakt, że europejski rynek ubezpieczeniowy nie jest w praktyce jednolity – przeciwnie, pozostaje głęboko osadzony w realiach krajowych. Działalność ubezpieczeniowa jest w zdecydowanej większości związana z krajowymi systemami prawnymi, podatkowymi i społecznymi. Produkty ubezpieczeniowe – zwłaszcza w obszarze ubezpieczeń na życie, zdrowotnych czy emerytalnych – są projektowane w ścisłym powiązaniu z funkcjonowaniem państwowych systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że w jednym kraju prywatne ubezpieczenia pełnią kluczową rolę w gromadzeniu oszczędności emerytalnych, a w innym mają istotnie mniejsze znaczenie, bo dominują rozwiązania publiczne. W takich warunkach trudno mówić o jednolitych potrzebach ochrony, które uzasadniałyby jednolity model gwarancyjny na poziomie Unii.

Z tej perspektywy różnorodność produktów nie jest „problemem do rozwiązania”, lecz naturalną cechą sektora. Ubezpieczenia różnią się między państwami nie tylko zakresem ochrony, ale również konstrukcją umów, sposobem wypłaty świadczeń czy powiązaniem z innymi instytucjami (np. systemem zdrowia, prawa pracy czy podatków). Nawet produkty pozornie podobne  w praktyce znacząco się różnią w szczegółach, często będąc „pakietami” obejmującymi różne ryzyka w zależności od kraju.  W efekcie stworzenie jednolitych zasad ochrony w ramach IGS oznaczałoby konieczność uproszczenia tej złożoności – a więc w praktyce narzucenie sztucznego, uśrednionego modelu, który nie odpowiada realiom żadnego konkretnego rynku. Z tego względu decyzje dotyczące zakresu ochrony i konstrukcji systemów gwarancyjnych powinny pozostać na poziomie krajowym. Różnice między rynkami – zamiast świadczyć o „niesprawności” jednolitego rynku – odzwierciedlają odmienne preferencje społeczne i uwarunkowania historyczne. Próba ich ujednolicenia nie tylko nie gwarantuje lepszej ochrony, ale może prowadzić do efektu odwrotnego: wyższych kosztów, mniejszej dostępności produktów i osłabienia dobrze działających krajowych rozwiązań.

Dlaczego nie: bo Solvency II zdaje egzamin

Trzecim kluczowym elementem argumentacji przeciw harmonizacji IGS jest wskazanie, że wysoki poziom ochrony ubezpieczonych już dziś istnieje – i to nie dzięki systemom gwarancyjnym, lecz dzięki regulacyjnemu rdzeniowi sektora, jakim jest Solvency II. Jest to kompleksowy, prewencyjny system nadzorczy, którego głównym celem jest niedopuszczenie do upadłości zakładu ubezpieczeń. W odróżnieniu od systemów gwarancyjnych, które działają dopiero po fakcie, Solvency II ingeruje znacznie wcześniej: wymaga od zakładów utrzymywania kapitału adekwatnego do ryzyka, wdrażania zaawansowanych systemów zarządzania, a także poddaje je stałemu monitoringowi ze strony nadzoru.

W praktyce oznacza to, że ochrona klienta zaczyna się nie w momencie upadłości, lecz na długo przed nią. System zawiera tzw. drabinę interwencji nadzorczych – od wczesnego wykrywania pogorszenia sytuacji finansowej, przez środki naprawcze, aż po możliwość przejęcia kontroli nad zakładem jeszcze w sytuacji, gdy posiada on nadwyżki kapitałowe. Taka konstrukcja sprawia, że przypadki niewypłacalności są rzadkie, a ich skutki dla klientów – ograniczone.

Dlaczego nie, bo musimy najpierw sprawdzić, jak funkcjonuje IRRD

System ochrony klientów został dodatkowo wzmocniony przez dyrektywę IRRD, która wprowadza narzędzia uporządkowanej restrukturyzacji i likwidacji. W efekcie ewentualne mechanizmy gwarancyjne mają już dziś wyłącznie charakter ostatecznego zabezpieczenia (last resort), a nie podstawowego filaru ochrony. Z tej perspektywy tworzenie zharmonizowanego systemu IGS na poziomie UE oznaczałoby w dużej mierze dublowanie istniejących narzędzi. Skoro główny problem – czyli ryzyko niewypłacalności – jest już adresowany na etapie nadzorczym i regulacyjnym, to rozszerzanie roli systemów gwarancyjnych może prowadzić raczej do wzrostu kosztów niż realnej poprawy bezpieczeństwa. Właśnie dlatego priorytetem powinna być pełna i spójna implementacja Solvency II oraz IRRD, a nie budowa dodatkowej, jednolitej warstwy ochrony, której wartość dodana pozostaje nieudowodniona.

Europejski regulator ubezpieczeniowy wydaje się dosyć zdeterminowany w kwestii minimalnej harmonizacji ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych. Jak można przypuszczać, mimo krytycznych uwag rynku ubezpieczeniowego należy spodziewać się rekomendacji EIOPA dla Komisji Europejskiej w kierunku minimalnej harmonizacji IGS. Czy ta rekomendacja zostanie uwzględniona (nie tylko przez Komisję, ale również przez Radę i Parlament) to już jednak nieco inne zagadnienie.